中國社科院《旅遊綠皮書》：新時期旅遊業發展的十大特點

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2019年1月9日，由中國社會科學院財經戰略研究院、中國社會科學院旅遊研究中心與社會科學文獻出版社共同舉辦的《旅遊綠皮書：2018~2019年中國旅遊發展分析與預測》發布暨研討會在北京舉行。這是中國社會科學院財經戰略研究院2019年舉辦的第一場重大成果發布會。

《旅遊綠皮書：2018~2019年中國旅遊發展分析與預測》，是中國社會科學院旅遊研究中心組織編撰的第十七本旅遊發展年度報告，圍繞「新時代下的旅遊改革與創新」這一主題，通過兩篇主報告和20餘篇專題報告，對2018~2019年中國旅遊發展進行了透視和前瞻。

在該書總報告中，執筆人、中國社會科學院旅遊研究中心主任宋瑞指出，隨著中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾愈發凸顯，國際社會在解決各類世界性問題時對中國也懷有更多期待。面對社會發展新矛盾和國際舞台新角色，旅遊業也進入轉折和調整的關鍵時期。

在研討會上，宋瑞總結了2018-2019年大陸旅遊業發展的十大特點：

機構改革將旅遊發展納入新軌道

2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》出台，將文化部、國家旅遊局職責整合，組建文化和旅遊部，作為國務院組成部門。2018年7月，國務院辦公廳印發文化和旅遊部「三定」方案，隨後各地陸續公布了機構改革方案。自此，旅遊與文化納入同一行政管理機構之下，並在發展理念、工作方式、產業引導、公共服務等各個方面按照「宜融則融、能融盡融、以文促旅、以旅彰文」的原則探索融合發展之路。

除文化和旅遊部的組建外，自然資源部的組建以及國家林業和草原局的調整也值得關注。自然資源部的成立體現了「統一行使全民所有自然資源資產所有者職責」的初衷，對於解決旅遊自然資源分散管理的傳統頑疾具有根本作用。隨著國家公園管理局（加掛於國家林業和草原局）的設立，國家公園建設也有了直接的管理主體。

至此，文化旅遊資源和自然旅遊資源兩大類資源分別建立起統一的管理體系，有可能在一定程度上解決長期困擾旅遊發展的交叉管理等問題，而中國特色的國家公園體系建設，是發展理念和管理方式的系統變革，將影響諸多景區的經營發展。

新一輪對外開放中旅遊被寄予厚望

1. 深化服務貿易創新髮展試點

2018年，國務院通過《深化服務貿易創新髮展試點總體方案》，同意自2018年7月1日起至2020年6月30日止，在北京等17個地區深化服務貿易創新髮展試點，重點在旅遊、金融、法律等領域推出一批開放舉措。涉及旅遊的內容包括：探索建立來華就醫簽證制度；推動部分地區實施144小時過境免簽政策；完善跨境自駕遊監管舉措，允許境外旅行社與國內企業合作，拓展自駕遊旅遊產品；完善自駕遊艇、車輛等出入境手續；等等。

2. 海南建設自由貿易試驗區和自由貿易港

2018年，《中共中央國務院關於支持海南全面深化改革開放的指導意見》正式出台，提出要將海南建設成為全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅遊消費中心和國家重大戰略服務保障區，並制定了一攬子優惠政策。《海南省建設國際旅遊消費中心的實施方案》也於日前發布。

3. 自由貿易試驗區升級方案

繼2017年國務院印發《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》之後，2018年國務院又相繼印發《進一步深化中國（廣東）自由貿易試驗區改革開放方案》、《進一步深化中國（天津）自由貿易試驗區改革開放方案》、《進一步深化中國（福建）自由貿易試驗區改革開放方案》等。旅遊作為其中的重要內容被多次提及。例如，在通關便利化方面，三地除將試點實施國際郵輪入境外國旅遊團15天免簽政策外，廣東還提出深入推進粵港澳遊艇自由行，提升遊艇通關便利化水平；福建支持廈門東南國際航運中心建設，推動郵輪、遊艇等出行便利化等。

4. 邊境旅遊試驗區

2018年國務院同意設立內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅遊試驗區，試點試驗時間為3年。一南一北兩個試驗區，將在優化出入境管理制度、促進自駕車旅遊往來便利化、推動團體旅遊便利化、探索實施旅遊發展用地政策、完善邊境旅遊綜合服務設施、構建旅遊共建共享模式、開拓海上跨境旅遊新市場、打造邊境新型旅遊產品、建立跨境旅遊常態化聯合執法機制、推動跨境旅遊聯合行銷機制等方面進行探索。

旅遊成為促進消費熱點領域

2018年以來宏觀經濟低位運行，為了緩解經濟下行壓力，中共中央、國務院發布《關於完善促進消費體制機制進一步激發居民消費潛力的若干意見》，在「推進服務消費持續提質擴容」方面對旅遊消費進行了重點部署。具體涉及：全域旅遊示範區創建、主題公園規範發展、鄉村旅遊品質提升、郵輪、遊艇、自駕車、旅居車、通用航空等消費大眾化發展等內容。

隨後，國務院辦公廳印發《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020年）》，在放寬服務消費領域市場準入方面對旅遊、文化服務消費領域進行部署。在旅遊領域明確提出：出台海南建設國際旅遊消費中心實施方案；出台自駕車、旅居車營地建設相關規範；逐步放開中外合資旅行社從事旅遊業務範圍；出台郵輪旅遊發展規劃、遊艇旅遊發展指導意見；出台實施進一步促進鄉村旅遊提質升級政策措施；研究開發京杭大運河具備條件航段的航運旅遊功能；鼓勵發展租賃式公寓、民宿客棧等旅遊短租服務；落實帶薪休假制度，鼓勵錯峰休假和彈性作息；等等。一些地方政府也制訂了旅遊消費促進政策。

旅遊成為鄉村振興和精準扶貧的亮點

1. 鄉村振興背景下的鄉村旅遊

黨的十九大首次提出「鄉村振興」戰略。2018年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018~2022年）》對外發布，圍繞「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」的總體要求，部署了一系列重大工程、重大計劃和重大行動。

在鄉村振興背景下，鄉村旅遊受到更多關注。《鄉村振興戰略規劃（2018~2022年）》明確指出，對於特色保護類村莊（即歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅遊名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊），要「發展鄉村旅遊和特色產業」，要「實施休閒農業和鄉村旅遊精品工程」，要「大力發展生態旅遊、生態種養等產業」。

在此之後，國家發展改革委、財政部等13個部門聯合印發《促進鄉村旅遊發展提質升級行動方案（2018~2020年）》，旨在補齊鄉村旅遊道路和停車設施建設短板、推進垃圾和污水治理等農村人居環境整治、建立健全住宿餐飲等鄉村旅遊產品和服務標準、鼓勵引導社會資本參與鄉村旅遊發展。

總體來看，鄉村旅遊在促進農業產業升級、做到農民生活富裕、優化鄉村生活環境、提升鄉村生活品質等方面發揮著越來越重要的作用。

2. 精準扶貧與旅遊扶貧

黨的十九大把精準脫貧作為全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一。2018年6月，《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》指出，未來3年，還有3000萬左右農村貧困人口需要脫貧，特別是西藏、四省藏區、新疆南疆四地州和四川涼山州、雲南怒江州、甘肅臨夏州（簡稱「三區三州」）等深度貧困地區，脫貧難度更大。

為促進旅遊扶貧工作，文化和旅遊部先後制定了《促進鄉村旅遊發展提質升級行動方案（2018~2020）》、《鄉村旅遊扶貧工程行動方案》、《關於支持深度貧困地區旅遊扶貧行動方案》等一系列文件。

國家發展改革委印發《「三區三州」等深度貧困地區旅遊基礎設施改造升級行動計劃（2018~2020年）》，重點加強上述地區的旅遊基礎設施和公共服務設施建設。文化和旅遊部辦公廳、國務院扶貧辦綜合司聯合印發《關於支持設立非遺扶貧就業工坊的通知》，選取四川省涼山彝族自治州等10個第一批「非遺+扶貧」地區進行重點支持。

各省也根據自身特點，制定相關政策。

在「一帶一路」倡議中旅遊合作成效顯著

2018年是「一帶一路」倡議提出五周年。五年來，旅遊合作成效顯著。「一帶一路」沿線國家赴中國遊客由2013年的903萬人次增長到2017年的1064萬人次；中國出境到「一帶一路」沿線國家的遊客由2013年的1549萬人次增長到2017年的2741萬人次。2017年中國入境旅遊收入1234億美元，其中由「一帶一路」沿線國家創造的份額占16.88%。

近五年來，文萊、阿塞拜疆等13個「一帶一路」沿線國家對中國遊客開放落地簽或免簽。按照大口徑（即包含短期留學、務工、醫療等消費在內）計算，2017年「一帶一路」沿線國家做到國際旅遊收入3851億美元，其中約30.82%由中國大陸遊客貢獻中國旅遊研究院（文化和旅遊部數據中心，《「一帶一路」旅遊大數據專題報告》，2018年9月）。

據有關預測，到2020年，大陸與沿線國家雙向旅遊人數將超過8500萬人次，旅遊消費將達1100億美元左右。

生態文明建設力度加大對旅遊發展提出新的要求

十八大以來，根據「五位一體」的總體布局，《關於加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》等一系列重要文件，形成了生態文明建設、制度建設的系統架構。

1. 實施更加嚴格的生態保護制度

更嚴格的生態保護制度對旅遊發展提出了新的要求。以長江經濟帶建設為例，長江沿線地區主管部門按照《長江國際黃金旅遊帶規劃綱要》的要求，實施最嚴格的旅遊資源和生態環境保護。

其中：湖北省編制了《湖北長江旅遊帶發展規劃（2019~2023年）》，著力推進「多規合一」；四川省制定《四川旅遊規劃環境影響評價技術規範》等，把環境評估作為A級旅遊景區創建的前置條件，整合科研力量，重點研究智能環保廁所、旅遊產業環境保護、全域旅遊民生環保工程、環保技術與互聯網智能科技跨界融合等的應用；安徽省對環境資源保護不力的景區景點分類做出處理，關閉、拆除3A級以上景區4家和一批不符合規定的碼頭、農家樂等。

再以備受關注的甘肅祁連山國家級自然生態保護區為例，2017年受到嚴重處理之後，祁連山生態環境整改力度加大。2018年4月、5月，青海陸續發布通告，要求相關景區禁止接待遊客，涉及可可西里、黃河源頭、年保玉則等涉及三江源、祁連山和青海湖等生態敏感的自然保護區。

2. 國家公園體系建設進入全面推進階段

2017年，中辦和國辦出台《建立國家公園體制總體方案》後，2018年4月，國家林業和草原局、國家公園管理局揭牌。

截至目前，大陸已開展10個國家公園體制試點，並計劃建立物種類型國家公園、生態系統類型的國家公園，規劃建立以保護青藏高原生態環境為目標的「世界第三極國家公園群」，最終形成以國家公園為主體的自然保護地體系。2018年10月，大熊貓國家公園管理局和祁連山國家公園管理局先後在四川成都和甘肅蘭州揭牌，標誌著大陸國家公園體制試點工作進入全面推進階段。

3. 更多遺產被列入世界遺產名錄

2018年4月，在第五次全球重要農業文化遺產國際論壇上，大陸甘肅迭部紮尕那農林牧復合系統等4個項目獲全球重要農業文化遺產授牌。目前大陸已有15個項目被列入，項目數量位居世界第一。2018年6月，聯合國教科文組織公布了新一批19個世界遺產名錄，大陸梵淨山入選世界自然遺產。2018年8月，都江堰等四個項目成功入選2018年（第五批）世界灌溉工程遺產名錄。2018年11月，蘇州市憑借在世界文化遺產保護工作中的成就和努力獲得了世界遺產城市組織頒發的「世界遺產典範城市」稱號。這些項目或地區，在其遺產活化和利用過程中，不同程度地結合了旅遊。

全域旅遊全面推進旅遊品質備受重視

全域旅遊是近年大陸旅遊主管部門的重點工作，2018年被原國家旅遊局確定為「美麗中國——全域旅遊年」。2018年3月國務院辦公廳印發《關於促進全域旅遊發展的指導意見》，圍繞「旅遊發展全域化」、「旅遊供給品質化」、「旅遊治理規範化」、「旅遊效益最大化」的目標提出了一系列具體要求。

2018年全國旅遊工作會議提出要從高速旅遊增長向優質旅遊發展轉變。各地出台了一些相關舉措，例如：雲南省人民政府發布《關於加快推進旅遊轉型升級的若干意見》，要按照「國際化、高端化、特色化、智慧化」的發展目標和「雲南只有一個景區，這個景區叫雲南」的全域旅遊理念，推動「旅遊革命」，做到轉型升級，希望借此根除「不合理低價遊」等市場頑疾。

旅遊公共服務日益完善

近年來，以旅遊安全保障、「無障礙旅遊」、旅遊公共交通建設、旅遊信用監管、市場秩序整頓以及文明旅遊引導等為內容的旅遊公共服務日益完善。

2018年7月，集大數據監管與開放式服務於一體的全國旅遊監管服務平台全面啟用。全國暑期旅遊市場秩序專項整治中，共檢查旅遊企業24390家，立案1103件，罰款1215.84萬元，吊銷旅行社業務經營許可證34家。11家4A級景區因景觀和服務質量退化、服務設施缺失、「廁所革命」滯後等原因被摘牌。文化和旅遊部公布新一批旅遊不文明行為記錄，截至目前，共有35人被納入旅遊「黑名單」。

旅遊投資熱度不減速度和規模引發擔憂

2018年，旅遊公共投資和社會投資持續增加，投資方式更加多元，兼並收購引人註目。

在旅遊發展基金方面，財政部明確2018年旅遊發展基金補助地方項目資金預算為14.6億元，較2017年的11.8億元有明顯增長。此外，財政部還為新疆生產建設兵團財政局下達2018年旅遊發展基金補助地方項目資金預算2100萬元，補助資金預算合計將近15億元。

社會投資依然熱度不減。例如：2018年山西省旅發大會期間，全省共簽約35個旅遊項目，總金額達1090.93億元；「清新福建」旅遊投融資合作與重大項目推介活動中推出旅遊招商項目208個，總投資額超過3200億元。

從企業層面來看，知名互聯網企業持續加大對旅遊業的投入。由百度、阿里巴巴、騰訊（BAT）組成的第一梯隊已於數年前加大對旅遊行業的投入。2018年，由今日頭條、美團點評、滴滴（TMD）組成的第二梯隊也高調進入旅遊業。其中，今日頭條依靠其旅遊頻道、短視頻APP等帶動一批網紅景點和城市；美團點評自2013年進入酒店預訂市場以來，目前業務已覆蓋酒店、民宿、境內度假、境外度假和大交通等幾乎所有品類；滴滴幾年前與華住、洲際等品牌連鎖酒店，貓途鷹、攜程等OTA平台建立合作，2018年7月又與美國在線旅遊巨頭Booking Holdings達成戰略合作，通過收購、投資等方式，布局印度、巴西、新加坡等地的出行市場。

在投資方式上，PPP模式、產業基金、兼並收購等成為熱點。2018年2月，財政部發布的第四批政府和社會資本合作（PPP）示範項目名單中，旅遊類共27個，投資總額為349.17億元，較第三批入選項目數量和投資額分別增長92.86%和54.2%，數量遠高於體育、文化、健康、養老等產業。

2018年4月，文化和旅遊部、財政部聯合發布《關於在旅遊領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，重點支持旅遊景區、全域旅遊、鄉村旅遊、自駕車旅居車營地等領域的項目。此外，地方性產業投資基金也日益增多。

上一本「旅遊綠皮書」的總報告曾指出，熱潮湧動的旅遊投資可能潛藏風險和隱患。從2018年的情況來看，旅遊投資熱度依然不減，投資體量繼續向大投資、大企業、大項目集中。這種投資結構和增長模式是否健康、能否持續，如何構建大中小旅遊項目的生態體系，如何發揮重大項目對旅遊產業體系的帶動作用，如何做到相關領域投資與旅遊投資的共振，如何兼顧旅遊投資的長期效益與短期效益、經濟效益和社會效益……在供給側結構性改革的大背景下，這些問題都值得深思。尤其是要警惕避免一些旅遊細分領域滑入過度投資—過度競爭—惡性競爭—行業受損的泥沼。

主題公園與特色小鎮：熱潮背後或藏隱憂

近年來，各地掀起新一輪的主題公園熱，大型主題公園從一線城市向蕪湖、濟南、泰安、寧波、汕頭、青島、鄭州等二、三線城市轉移。

世界主題公園權威研究機構美國主題娛樂協會（TEA）與美國AECOM集團聯合發布的《2017年全球主題公園調查報告》顯示，中國主題公園總量約為2100多家，投資在5000萬元以上的有300家左右。預計到2020年，大陸主題公園市場規模將達120億美元。主題公園滿足了人們的旅遊和休閒需求，成為旅遊業創新髮展的重要業態，但是也出現了概念不清、盲目建設、模仿抄襲、低水平重復等問題，一些地區還出現了地方債務風險和房地產化傾向。

對此，國家發展改革委於2018年3月頒布《關於規範主題公園建設發展的指導意見》，要求對主題公園科學規劃、嚴格規範、提升質量，其中特別強調要嚴格用地管理、嚴守生態保護紅線、嚴格核準程序、嚴控房地產傾向、嚴防地方債務風險。江蘇等省也出台了相關意見，明確將嚴格控制新建、擴建特大型主題公園。

從2018年的情況來看，國內上市主題公園企業發展速度確實有所放緩。國內已上市主題公園企業有四家（華僑城A、宋城演藝、大連聖亞與海昌海洋公園），2018年上半年內四家主題公園企業總營收為69.85億元，較上年同期下滑18.78%。

近幾年，隨著旅遊業的快速發展與特色小鎮的加快推進，旅遊小鎮成為投資關注的重點。從2018年的情況來看，一方面是各地政府積極推動，另一方面是中央有關部門加強規範。面對特色小鎮一哄而起並出現概念定位不清晰、盲目發展引起質量不高、同質化無特色、盲目舉債加大風險、房企過度參與帶來地產化等問題，國家發展改革委提出要對特色小鎮進行定期測評並優勝劣汰。

不管是主題公園還是特色小鎮，如其投資是基於對旅遊市場需求的科學判斷和對旅遊產品服務的不斷創新，自然是理性與合理的。但是事實上，目前的一些主題公園和特色小鎮夾雜太多房地產的因素、邏輯和訴求，這既不利於旅遊自身的發展，也會給投資乃至地方經濟帶來隱患。

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