十年來景區降門票運動屢戰屢敗 這次能畢其功於一役嗎?

在國內,景區降門票行動可謂是屢見不鮮,從2007年起,幾乎每隔兩三年就來一次。

6月29日,國家發改委發布「指導意見」,要求各地區以5A級國有景區為重點,通過開展定價成本監審或成本調查,清理規範門票價格「額外負擔」等,在今年「十一」黃金周之前降低一批重點國有景區門票價格。目前,湖南、湖北、江蘇、廣西、山東、貴州、安徽、青海、山西、陜西等地已出台國有景區降價的具體方案或計劃,多數景區票價降幅達10%—30%。

▲黃山圖源:攝圖網▲

又一場轟轟烈烈「降門票行動」席卷全國,和以往歷次調價相比,這次行動有何不同,能一勞永逸的解決門票問題嗎?

「和以往相比,這次的行動有兩個顯著不同值得關注」,中國社會科學院財經戰略研究院副教授魏翔對新旅界(LvJieMedia)表示,「一個是宏觀經濟面臨壓力,居民負債率攀升,消費能力受到擠壓,降門票是變相打折吸引流量,現在景區普遍缺流量,借此溜坡下驢;二是發改委此次強力發音,信號精準,當前的行政力量亦非十年前可比。」

十年努力降門票

盤點歷次降門票行動,可以看出此次的行動力度空前。

2007年,景區門票漲價過快的現象引起國家發改委的高度重視,下發通知,規定旅遊景區門票調整頻次不低於3年,並對調整幅度、提前公布時間進行要求,並提出社會公益性的城市公園、博物館、紀念館等,要從低制定門票價格或免費。

2009年,國務院常務會議通過《關於加快發展旅遊業的意見》,提出要優化旅遊消費環境,加強旅遊景區門票價格管理。對此,相關部門迅速出台配套措施,包括擴大免費景區數量,收費景區嚴格調價程序,實行聽證制度,延長調價提前公布時間,禁止法定節假日前1個月內調整價格,禁止捆綁收費。

2012年,為鼓勵旅遊消費,相關部門出台高速公路節假日免費政策,同時,又一輪降門票行動開始了,據統計,先後有數百家景區加入降價名單,部門省份做到票價普降政策。

2015 年 9 月,國家發改委在全國開展為期一年的景區門票價格專項整治,規定專項整治期間,各地原則上不出台新的上調景區門票價格方案。該行動上升到了「專項整治」的程度,幾乎是全面禁止了景區門票漲價行為。然而,很難說該行動取得了多大成效,一年後,發改委公布的行動成果顯示:共降低了312個調價不規範景區的門票價格,但其中5A級景區僅有24個;中止了181個景區的擬調價程序,然而部分景區在行動結束後立即著手啟動調價程序。

事實上,「雷聲大、雨點小」,這是歷次調價行動面臨的質疑,而連續不斷的調價政策也側面說明了,此前歷次的行動未取得滿意的效果。

調價的同時,全民也在進行一場「門票價格為何過高」的大討論。按照法理,國有景區屬全民所有,應以公益性為先,遊客和輿論界占據法理優勢,將高票價歸結景區及當地管理者的貪婪;而景區則各訴苦衷,並扛起市場經濟大旗,表示景區投資、建設、經營、維護成本高,人員薪水年年漲,漲價也是迫不得已。部分龍頭景區則認為,漲價有調節客流量的功能,避免突破景區客流承載能力。

原國家旅遊局規劃專家王興斌認為,「整體來看,大部分景區門票價格並不高,一個大數據說明近1萬個A級景區人均門票收入才20來塊錢。5A級景區有250個,他們是全國最有名的景區,又是黃金周最擁堵的景區,250個里邊門票在50塊以下和免門票的大概十分之一,50塊到100塊是十分之二,100塊到200塊的占了43%, 200塊以上甚至有到600塊的占10%。問題就出在收費金字塔尖的一二百個5A級景區,他們的價格在老百姓心中都很高。」

2018年3月政府工作報告中明確指出,「降低重點國有景區門票價格」。某種程度上,這是對「門票價格居高不下」的精準打擊。

「這次降價是力度最大的一次,不僅政府工作報告提出重點國有景區帶頭降價,還給出了明確的指導意見和行動方案,比如發改委明確了門票定價成本的構成,包括景區支出中依法應由各級政府承擔部分,以及與景區正常經營無關的支出,不得計入景區門票定價成本;各級政府提供的補貼和已通過單獨收費補償部分,以及景區特許經營收入,應沖減景區門票定價成本」,北京聯合大學旅遊學院副研究員楊彥鋒告訴新旅界(LvJieMedia)。

「這次降價行動方案,有很強的可操作性,國有的涵蓋了絕大部分景區的數量,然後重點景區又涵蓋了絕大部分遊客的數量,所以有望非常普遍的讓遊客感覺到門票降價」,楊彥鋒稱。

長期效力有待觀察

此次門票降價行動得到了各地重點景區的積極響應,也被不少業界專家學者們看好,但值得注意的是,該方案並非一套長效機制,短期效果顯著,但長期來看,能否跳出此前「調完再漲、漲了再調」的循環,仍有待觀察。

事實上,景區門票不斷上漲的根本原因在於「利益機制」。

▲美國大峽谷圖源:攝圖網▲

例如,國內遊客和媒體津津樂道的美國國家公園低門票、免門票,主要源於美國聯邦政府的投入。美國聯邦政府共管轄約59個國家公園,以及紀念碑、戰爭紀念公園、海岸線、自然保護區、休閒地區等350個。為此,每年美國國會撥款約30億美元,占以上旅遊機構總開支的70%左右,國家公園管理局從不給各個公園下達創收指標,以防止公園借口搞開發項目。

此外,社會團隊和私人的捐助、特許經營、門票、停車費等,構成國家公園剩餘經費來源。美國國家公園起步較早,開發理念以保持原貌為主,罕有大拆大建,攤銷折舊、維護成本相對較低。

日本的國家公園與美國類似,日本國家公園的經費主要來源於國家撥款和地方政府的籌款,國家公園免收門票,決不允許國家公園管理部門下達經濟創收指標。

景區、旅遊資源歸全民共享,那麼景區的開發、建設、維護應主要由中央財政買單,全民受益。而國內大部分景區是由地方政府負責開發建設,這種情況下,想要全民受益,地方買單,難度頗大。一些地方政府在財力有限的情況,只能「靠山吃山」,把成本費用通過門票轉移到遊客身上。而門票創收的口子一旦打開,難以避免夾雜地方政府的各種訴求。

例如不少地方政府在門票中設立各類基金,如城建基金、文化發展基金、扶貧基金、XX專項基金,抽取資金用於地方建設。例如,此前峨眉山的門票就包含新農村建設基金等。

不少地方需要安置由歷史遺留、退伍安置、國企重組等產生的人員就業,本地又缺乏有足夠競爭力的企業,只能安插到景區。中部某縣國有歷史遺跡景區,正常編制30餘人,然而為了安置就業,不得不安排了130餘人。該景區負責人表示,「只能讓大部分員工不來上班,否則景區工作人員比遊客都多」。

景區能帶來利益,這激發了地方政府進一步擴大景區的意願,導致景區越來越「胖」,成本也越來越高,票價相應激增,例如江蘇宿遷的項羽故里,原本是不過十畝的紀念遺址,2012年當地投資40億元擴大至近千畝。面積擴大百倍,大批新修項目和建築,反而沖淡了其原本的文化韻味。而這僅是各地景區擴大化的一個縮影。

其實,採取免門票或低門票的景區,往往是當地政府財力強,工商業、服務業發達,城市本身並不依賴旅遊景區帶來的收入。如杭州的西湖免門票,北京的故宮門票淡季僅40元、天安門15元、天壇的聯票僅20元。這類城市綜合服務能力完善,接待能力突出,由層次豐富的工商業和服務業,高效滿足遊客各種需求,遊客平均消費較高,遊客類型也更多樣,如商務會展遊客、活動賽事演唱會遊客、購物遊、休閒遊等,旅遊對經濟帶動作用突出。政府往往能從稅收和土地增值中獲取高回報。

▲九寨溝圖源:攝圖網▲

而高度依賴旅遊業的城市,產業結構單一,除基本的旅遊消費之外,缺乏其他優質產業和服務承接遊客溢出的消費需求,遊客平均消費支出有限。此外,這類城市的綜合接待能力有限,在不加大基礎設施投資力度的情況下,難以快速提升接待能力。對於這類城市,遊客增多對稅收和土地增值的貢獻有限,又會帶來接待能力的壓力,提升門票價格才是最立竿見影的創收手段。

對於貧困地區的景區,財政上更是高度依賴門票收入。原國家旅遊局規劃專家王興斌舉例,「九寨溝的門票很高,纜車和購物也高,但它是國家級貧困地區,如果阿壩州沒有九寨溝搖錢樹,這個州政府財政狀況就非常困難。在像這樣少數民族貧困地區的景區門票價格高,也是這一次工作的一個難點。」

「降門票問題,是地方政府和中央政府、地方政府和企業等利益相關主體之間的一種利益博弈的平衡,要考慮到當地經濟狀況」,王興斌表示。

長期來看,破局「門票經濟」需要解開地方政府和門票的利益綁定,需要對旅遊資源的投資開發模式和回報機制,重新進行理順。短期行政命令的干涉,一方面有不顧各地差異一刀切之嫌,另一方面利益面前,地方政府難以保持長期定力,十年來,門票調控越調越漲已經說明了這一點。

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